Foto: Fabio Rodrigues-Pozzebom/Agência Brasil | Evento de 10 Anos da Lei Anticorrupção, promovido pela CGU
O atual ministro da CGU, Vinicius Marques de Carvalho não é um servidor público de carreira. Mas entre idas e vindas passou boa parte dos últimos 15 anos em posições de destaque em diferentes áreas da administração pública federal, combinadas com a atividade acadêmica. Foi chefe de gabinete da Secretária Especial de Direitos Humanos, Secretário de Direito Econômico do Ministério da Justiça e Conselheiro do CADE, o órgão regulador da defesa da concorrência e do qual foi presidente entre os anos de 2012 e 2016. Aliás, da vivência no CADE vem muitas das inspirações para o novo desenho institucional adotado pela novo Controlador-Geral da União, com o objetivo de fortalecer a capacidade de detecção de ilícitos, diminuir a sobreposição de tarefas com outros órgãos da administração pública e privilegiar a transparência e o acesso às informações do Estado pelos cidadãos. Nessa entrevista exclusiva à revista LEC, Vinicius Marques de Carvalho fala dos seus planos para os próximos anos, da sua visão para atuação da CGU no combate à corrupção e da necessidade de novas abordagens para aplicação da Lei 12.846.
Sempre que existe uma mudança de estrutura ou no modelo de órgãos que atuam no combate à corrupção, é comum que isso acabe ressoando em parte dos veículos de comunicação e da sociedade, como uma forma de “enfraquecer” o combate à corrupção. O novo desenho organizacional que foi aplicado na CGU – e que de acordo com o que foi dito, pretende dar mais ênfase à prevenção -, não fugiu dessa regra. Queria entender como vocês pretendem, a partir desse novo enfoque em prevenção, demonstrar para a sociedade e para os agentes de poder que isso não significa tirar o pé do combate à corrupção?
Só essa pergunta daria uma entrevista inteira. Em primeiro lugar, uma mensagem que é importante passar. Eu não sei a partir de que tipo de percepção é possível enxergar, identificar uma contraposição, um dilema, entre a prevenção à corrupção e o combate à corrupção. É uma visão atrasada, medíocre no sentido pejorativo que essa palavra tem. Se por acaso esse dilema existisse, faz muito mais sentido evitar que a corrupção aconteça do que esperar ela acontecer para, a partir daí, punir alguns casos, porque você não consegue detectar todos, e não se consegue fazer isso em nenhum lugar do mundo. Mas esse dilema não existe na prática na forma como estamos estruturando a CGU. Inclusive, não há nenhuma diluição na estrutura de combate à corrupção dentro da CGU. É o contrário. O que houve foi um movimento que fizemos aqui, do ponto de vista de desenho institucional, muito parecido com o que eu desenvolvi e implementei junto com uma equipe com razoável sucesso quando fui presidente do CADE. Nós concentramos, ao invés de diluir, a agenda de implementação de uma lei específica, que é a Lei 12.846, dentro de uma só estrutura: a Secretaria de Integridade Privada. Antes nós tínhamos três competências relacionadas à lei, a de monitoramento dos programas de compliance – normalmente decorrentes dos acordos de leniência -, numa secretaria; a investigação ficava em outra; e a celebração dos acordos numa terceira secretaria. E, por incrível que pareça, a Secretaria de Acordos de Leniência tinha o nome de Secretaria de Combate à Corrupção. Essa estrutura me parecia inadequada e esse diagnóstico já havia sido feito na transição. Nós estruturamos uma única secretaria com as três agendas. Concentramos essa agenda de aplicação da Lei 12.846 em uma estrutura única que é a Secretaria de Integridade Privada. Espero que nós percebamos os resultados dessa maior coesão e coerência ao longo desses anos em termos de capacidade de investigação e, principalmente, em termos de capacidade de detecção de ilícitos relacionados à Lei Anticorrupção. Você entende que isso é o contrário de diluir?
Estou entendendo que vocês, através desse desenho novo, montaram uma unidade de combate à corrupção, uma vertical para aplicação da Lei 12.846 em todos os seus processos. Já foi possível avaliar, ao menos do ponto de vista de integração, troca de informações e fluxo de processos, algum resultado dessa mudança?
A mudança é muito recente, tem pouco mais de um mês. Mas, o resultado que eu consigo avaliar é que já estamos conseguindo entender e organizar os fluxos internos, olhar para os processos administrativos a partir de uma nova perspectiva. Ao invés de olhar para a celebração de acordos de leniência como um fim em si mesmo, entendê-lo como um instrumento para melhorar nossa capacidade de detecção, investigação e colaboração de condutas. O acordo de leniência, não custa lembrar, não estava presente na redação original da Lei Anticorrupção. Ele só foi inserido no Congresso Nacional, praticamente a partir de uma extração da Lei do CADE. Só que o acordo de leniência do CADE é desenhado, segundo as práticas internacionais, para funcionar na detecção de ilícitos, porque foi desenhado a partir do dilema do prisioneiro. Existe um cartel, uma conduta plurissubjetiva, na qual você tem vários agentes e você estabelece com a política de leniência, uma corrida entre eles para ver quem destrói, quem desestabiliza o cartel num primeiro momento, que vai até o CADE pede para fazer o acordo de leniência e traz provas. Nos Estados Unidos, em outras jurisdições, e no CADE não foi diferente, muitos casos foram descobertos por conta dos acordos de leniência. Essa estrutura vem para a Lei Anticorrupção, só que aqui você não tem o dilema do prisioneiro. O acordo de leniência, no caso da CGU, é um acordo muito parecido com o que na defesa da concorrência a gente chama de termo de cessação de conduta (TCC). Ou seja, já há um processo, já existe uma investigação e a empresa fala que quer fazer um acordo de leniência. Na prática isso é um acordo muito parecido com o TCC, não tem a ver com o acordo de leniência do CADE, porque você não descobre a conduta. Por isso, não fazia nenhum sentido isso estar em outra estrutura dentro da CGU. Quem tem que negociar o acordo de leniência é quem já está conduzindo o processo, porque tem uma condição muito maior de avaliar o caso e o quanto aquele acordo que está sendo proposto é relevante para aquele processo. A área responsável por fazer os acordos de leniência estar separada das demais só faz sentido quando você tem alguém negociando um acordo de leniência, e desconhece aquela conduta que está sendo trazida pelo acordo de leniência, e de repente aquele o acordo, por algum motivo não é celebrado. Aí faz sentido que quem vai conduzir a negociação do acordo não seja a mesma pessoa que vai investigar depois, porque se você não celebrou o acordo, você não pode instaurar uma investigação com aquilo que as pessoas lhe trouxeram. Quando você tem o acordo para descobrir a conduta, como é lá no CADE, a equipe que negocia o acordo de leniência não é a equipe que toca os processos, porque a negociação da leniência pode não resultar em um acordo. E aí ela nunca existiu. Isso não acontece na CGU, então não faz sentido essa separação de equipes no caso de leniência se, via de regra, eu só faço acordos com casos que já existem.
Mas vocês acreditam que isso vai melhorar a capacidade de gestão da CGU?
É óbvio que isso vai gerar mais eficiência na gestão dos processos no médio prazo. E tem um ponto importante também, que é: eu preciso aumentar a minha capacidade de detecção. É importante que isso fique claro. Eu não preciso participar de todas as investigações de corrupção com a Polícia Federal (PF). Por isso que eu acho que o que estamos fazendo aqui vai aumentar o combate à corrupção e não diminuir, porque eu vou diminuir a sobreposição de trabalho. Porque toda vez que a PF tem uma investigação a CGU precisa entrar junto? Porque eu não posso desenvolver uma capacidade própria de investigação, com base na minha estrutura de inteligência que nós temos aqui. Quando a PF estiver investigando, se ela precisar de um apoio pontual da CGU, continuaremos à disposição. Vamos continuar apoiando, mas isso não precisa ser a regra, não precisa ser o modelo. A área de operações especiais aqui, basicamente, conduzia investigações com a PF. E nós entendemos que essa área de operações especiais tem de estar conectada à agenda da CGU, à agenda de combate à corrupção na aplicação da Lei 12.846, e na agenda de auditorias. Porque nas auditorias, no controle interno, eu detecto problemas e eu posso detectar situações de ilícitos envolvendo empresas, porque várias vezes as auditorias estão retificando, por exemplo, execução de contratos de licitação, situações que podem ser ilícitas. Às vezes não é, pode ser um erro, uma interpretação errada do gestor e estamos lá para ajudar; mas às vezes você detecta um ilícito perante a lei anticorrupção e aí você pode abrir um processo. Por isso, queremos tentar gerar essa coerência na ação da CGU. É para investigar mais corrupção, não menos.
A área de operações especiais é a que atuava junto com a PF em operações que desbaratavam organizações que fraudavam licitações de saúde e educação no interior do Brasil, desvios de recursos e ilícitos em compras públicas. Era esse o escopo da área?
Sim. E não estou dizendo que não vamos participar de operações em conjunto com a PF, mas isso tem que ser organizado dentro dessa agenda. Porque eu preciso da área de operações especiais para ajudar nas detecções que a gente pode fazer a partir das auditorias, e a ajudar nas investigações geradas pela Lei 12.846. Eu preciso aumentar a minha capacidade de detecção de condutas ilícitas. E aí a gente vai eliminado sobreposição de trabalho. Não é toda investigação da PF envolvendo recursos públicos que a CGU precisa estar desde o começo. Não é que a CGU vai ficar de fora de todo o processo. Mas temos que ter critérios e analisar caso a caso, e não ter isso como algo que entra numa rotina automatizada. Além disso, nós estamos investindo muito na agenda de transparência e de acesso à informação. Isso é uma prioridade para nós, certamente muito mais do que foi para o governo anterior. É essa a nossa agenda e não vejo nenhuma contraposição nela com o combate à corrupção.
Falando dessa necessidade de uma maior capacidade detecção de ilícitos, praticamente todas as grandes agências que lidam com corrupção – principalmente à corrupção transnacional, no caso da Europa e EUA , vêm, há tempos, investindo bastante na questão das autodenúncias, seja na sua promoção, seja na concessão de novos benefícios com novos instrumentos. Qual é a agenda da CGU em relação a autodenúncia? Existe alguma agenda legislativa da parte da CGU, no sentido de alterar a lei para eliminar não a questão da responsabilidade objetiva, mas a multa mínima de 30%, o que faz com que na prática, muitas vezes as empresas optem por não fazer a denúncia, mesmo que já tenham tomado todas as medidas, feita a remediação e fortalecido os controles?
Acho que essa é uma agenda que virá. Estamos num momento de 10 anos da Lei Anticorrupção, um momento relevante para fazermos essas transformações. Mas eu não acho que é o momento de apresentarmos uma discussão que envolva um pacote completo, do começo ao fim. Sobre Compliance e Integridade, tudo bem, acho que podemos discutir coisas que possam ser interessantes de serem feitas em relação ao monitoramento dos programas e a novas tendências que estão aí. Mas, para alterar esse incentivo da autodenúncia, eu preciso primeiro aumentar a probabilidade de detecção. Se eu não aumentar a probabilidade de detecção – que é um pouco a questão de sermos mais eficiente, mais efetivos na detecção desses ilícitos -, não adianta antes disso eu já sair discutindo uma nova normatização de autodenúncia. Porque ela pode ficar velha muito cedo. É melhor eu ter o aumento da detecção, ver até onde eu consigo ir com isso e aí discutir a questão dos acordos que envolvem autodenúncia, uma revisão sobre a leniência, que também envolve essa discussão da multa. Boa parte das empresas simplesmente quebram se você aplicar uma multa de 20% do faturamento. É uma coisa óbvia. Uma empresa para não ter um problema em pagar uma multa de 20% do seu faturamento, ela tem que ter margem de 50%, isso não acontece em quase nenhum mercado. Precisamos pensar em outras formas de gerar o efeito dissuasório. Mas acho que temos que ir fazendo as coisas aos poucos, ao longo desses anos e dessa reflexão de 10 anos da lei. Acredito que tem uma reflexão a ser feita sobre a autodenúncia, sobre melhorar os incentivos para a leniência e também sobre outras formas de punição. Não é diminuir multa simplesmente. É pensar no pacote de efeito dissuasório envolvendo outras coisas além da multa.
Um ponto que é sempre discutido, e eu já vi o senhor falando disso em algum momento, é a punição às pessoas físicas envolvidas em ilícitos de corrupção, eventualmente aos acionistas envolvidos, que é algo que acredito estar fora da alçada da CGU. Isso é algo que poderia ser trabalhado, talvez junto com o Ministério Público, para que do ponto de vista pecuniário a empresa não fosse tão penalizada, mas que o empresário ou o executivo que eventualmente participaram de um malfeito ficassem pobres, e não necessariamente a empresa?
Acho que tem várias questões que são interessantes aqui para um debate. Não vou defender nenhum ponto de vista aqui até esse debate ser colocado no momento certo, mas só para apresentar o cardápio. Você tem discussões sobre alienação de controle, sobre a desconsideração da personalidade jurídica – no caso de um controlador que age dessa forma que você acabou de mencionar -, um debate sobre eventualmente inserir de forma explícita as pessoas físicas na lei, mas aí teria que ser feita uma alteração legal, e você tem o próprio debate da criminalização, que é o debate mais tradicional nessa discussão. Eu não vou defender aqui nenhuma das quatro, ou um conjunto delas, ou excluir uma a priori. Mas eu acho que essa equação tem que ser resolvida, para estabelecermos um conjunto de punições possíveis para você de fato ter um efeito dissuasório. Que é de fato o que a gente quer. Eu não sei até que ponto numa situação, dependendo da empresa, uma multa elevadíssima gera esse efeito dissuasório já que, eventualmente, ela não vai atingir o que já foi distribuído em termos de dividendos. Dependendo do tempo que durou a conduta, pode ser que os maiores prejudicados com uma eventual quebra da empresa não sejam os controladores, mas os trabalhadores.
O senhor disse em uma entrevista recente, que tem o desejo de que a CGU resgatasse o protagonismo em relação a aplicação da Lei Anticorrupção. Sempre foi clara a competência da CGU para aplicação da lei 12.846, mesmo na época dos acordos da Lava Jato, fechados primeiro pelo MPF e que fez com que a CGU entrasse apenas num segundo momento, de certa forma aceitando os termos acordados com os procuradores. Mas vemos, cada vez mais, um pipeline de casos relativamente constantes nos últimos anos. O que significaria essa eventual retomada de protagonismo?
É criar capacidade para a CGU ser autogeradora dos casos. Não sei se é retomar, a gente sempre tem que lembrar que a lei foi promulgada em 2013, e em 2014 vem a Lava Jato com tudo o que você acabou de descrever. Mas a lei foi construída para que os órgãos de controle, não só a CGU, mas os estados, os municípios e até mesmo dentro do governo federal os ministérios, tenham a capacidade de ter um enforcement anticorrupção contra pessoas jurídicas, gerado pela sua capacidade de detecção. Note. O combate à corrupção não nasce com a lei 12.846. Ela é um instrumento a mais. E ela foi moldada para se articular com a agenda de controle interno, com a agenda de detecção de eventuais atos corruptos no processo de controle. Isso é complementar ao trabalho que a Polícia e o Ministério Público podem fazer. É complementar ao trabalho que outros órgãos eventualmente podem fazer. Óbvio que haverá situações de sobreposição, a gente já nasce com elas, mas não precisamos permanecer eternamente com essa lógica. Podemos trabalhar uma agenda de complementaridade com esses órgãos. Temos situações em que temos essas grandes investigações da PF e do MPF, e aí a CGU vai lá, ajuda, faz os seus acordos. A mesma coisa com o CADE, não tem problemas. As coisas não são excludentes. Mas temos um espaço para ser construído, da capacidade do olhar que os órgãos de controle podem ter.
E como está essa agenda de construção? Porque as múltiplas mesas de negociação, embora todo mundo reconheça que melhorou, sempre estiveram entre as principais críticas de quem tem que negociar com as diferentes autoridades do Estado. Como isso está acontecendo com outros órgãos, como o MPF, e principalmente com o CADE, onde você tem uma sobreposição de fraudes na lei de licitações. Já existe um acordo sobre quem lidera cada caso?
No caso do CADE, acho que o melhor caminho – porque os dois têm competência -, é se você está fazendo uma investigação, uma operação em conjunto, qualquer negociação de acordo, um TCC por exemplo, deveria ser feito numa mesa conjunta. Isso é tranquilo de estabelecer. Se a CGU estiver conduzindo um caso só ela, acredito que o ideal seria que o CADE falasse “bom, a CGU está conduzindo, eu não vou me imiscuir”, e vice-versa. Com o Tribunal de Contas da União (TCU), tive uma reunião com o ministro Bruno Dantas (presidente do TCU), para entrarmos num caminho de entendimento adequado. Vou conversar com os outros ministros para que possamos conduzir os trabalhos da maneira mais adequada, ouvindo quais são as preocupações deles. Mas agora temos uma rotina estabelecida. Já o MPF é um órgão que não tem uma hierarquia estruturada em termos de pactuação dessa agenda e nós precisamos buscar isso, e precisamos fazê-los antes que venha um novo grande caso. Nessas situações, trocar o pneu com o carro andando é mais difícil.
E com os estados? Acho que ainda não tivemos nenhuma situação de grandes disputas de jurisdição, mas assim como a CGU vem ampliando ao longo do tempo o número de casos, os estados mais estruturados também vêm conseguindo construir os seus acordos. E num cenário onde deveremos ter mais investimentos públicos em infraestrutura, imagino que possam vir a acontecer mais cruzamentos de competências. Como você avalia a relação da CGU com as CGEs e congêneres?
Acho que é uma relação tranquila. Na grande maioria das vezes não vamos ter problemas, porque as licitações ou são federais ou são estaduais. Você pode ter algumas situações em que as coisas se misturam e acho muito difícil que isso não seja resolvido num caso concreto. A miríade de possibilidades é tão grande, que é muito difícil estabelecer a priori. A CGU tem, teoricamente, um papel de dar o exemplo, então eventuais mudanças de metodologia, eventuais novas regras e tendências têm que ser compartilhadas, e nós temos fóruns para isso. É algo que deve acontecer naturalmente. Mas não noto hoje uma grande demanda em relação a isso. Acho que temos um dever de casa em relação a isso.
Sobre o aumento da capacidade de detecção, você pode dar alguma “cor” sobre como pretendem fazer isso? É trazendo novas tecnologias, cruzando informações com outros órgãos… O que o mercado pode esperar dessa nova ação de vocês?
É de fato usar a nossa área de inteligência, a nossa área de tecnologia, de operações especiais para a detecção de casos relacionados à Lei 12.846. O mercado pode esperar que a CGU vai atuar firmemente no combate à corrupção – e o começo disso é na detecção de casos -, com respeito quase obsessivo pelo devido processo legal, pelo direito à ampla defesa, pela custódia das provas. Vamos ser muito rigorosos com isso. A última coisa que eu quero é corromper o combate à corrupção.
A Lei Anticorrupção não versa só sobre corrupção, mas o nome pegou. Ninguém vai falar da Lei da Empresa Limpa. Mas o texto prevê outras coisas além disso. No último Congresso Internacional de Compliance da LEC, surgiu uma discussão de que a CGU estaria indo para cima das empresas com base nessas outras disposições da lei. O senhor concorda com isso? O mercado deve se preparar para mais enforcements da CGU com base nesses outros dispositivos da lei, que não só a corrupção?
Deixa eu pensar num jeito de responder isso, porque é exatamente o que a gente está discutindo. Temos que tomar muito cuidado com esses incisos. Precisamos ter um critério, olhando para outros órgãos que podem eventualmente apurar ilícitos parecidos, e também, ter critérios que sejam claros sobre qual a área dentro desse espectro que a CGU vai atuar, em termos qualitativos e quantitativos. Tem riscos de bis in idem (repetição de sanções sobre um mesmo fato) nessas coisas que devem ser levados em consideração. Então precisamos tomar muito cuidado e ver como vamos organizar a agenda em relação a esses incisos.
