A maior participação do mercado de seguros pode tornar os processos licitatórios mais eficientes e, como colateral, contribuir para minimizar os riscos de corrupção
São vários os aspectos dos quais o Brasil não tem nenhum motivo para se orgulhar. Um que nos enche de vergonha é a incapacidade de conseguir que obras públicas importantíssimas para o desenvolvimento do País sejam executadas dentro de prazo e custos razoáveis, ou, ao menos, próximos do que foram acertados originalmente.
Não que seja uma exclusividade nossa. Até a organizadíssima Alemanha já enfrentou problemas dessa natureza. As obras do novo aeroporto de Berlin, capital e maior cidade do país, estão com mais de sete anos de atraso, bilhões de euros acima do orçamento e com previsão de entrega, agora, apenas para 2020. Mas, o nosso track record nesse particular é realmente imbatível entre as nações relevantes e que se querem sérias.
Para evitar que descalabros como a Ferrovia Norte-Sul e a transposição do São Francisco, ainda inacabadas após anos de “investimentos”, sejam tão recorrentes, será preciso resolver uma série de questões de ordem técnica, jurídica, econômica e mudanças culturais na relação entre os setores público e privado (e isso não diz respeito apenas às relações eventualmente promíscuas entre ambos, mas, principalmente ao papel que cada um desses atores deve desempenhar), para ficar apenas nos aspectos mais importantes. Isso não vai acontecer rapidamente.
Mas, existem algumas ações relativamente simples que podem melhorar o ambiente e tornar o processo mais seguro para todas as partes, inclusive à população, que no final das contas é quem “paga a conta” e mais sofre por conta de obras das quais não pode usufruir, pois não ficam prontas nunca.
Já aprovado no Senado, o Projeto de Lei 6814/2017 trata de uma série de mudanças na Lei de Licitações e já está pronto para ir ao plenário da Câmara dos Deputados. Entre as medidas, estão algumas que aumentam o nível de garantias exigidas para participar de licitações e contratar grandes obras de engenharia com o setor público.
Trava contra “aventureiros”
Hoje, ao licitar uma obra, o poder público pode estabelecer algumas exigências para as empresas que queiram concorrer ao processo. Entre elas, está exigir capital ou patrimônio líquido equivalente a até 10% do valor da obra; ou o fornecimento de uma garantia.
Esse dispositivo foi criado para proteger a licitação, minimizando os riscos da participação de “aventureiros”, já que caso a empresa vencedora não assine o contrato com o governo, a garantia é executada. Existem algumas opções que podem ser utilizadas como garantia nesses casos, como uma fiança bancária, um depósito caução ou uma apólice de Seguro Garantia, modalidade que já vinha ganhando espaço no mercado graças ao menor impacto potencial sobre o caixa das empresas. Afinal, quem hoje em dia tem condições de deixar dinheiro ou espaço de crédito parado durante toda a obra? O problema é que o valor dessa garantia – isso se prevista na licitação – é considerado baixo.
Atualmente, ela não pode superar o equivalente a 1% do valor da obra. Para os agentes do mercado, isso não inibe a participação de empresas que, como franco-atiradores, participam de 10, 20 licitações ao mesmo tempo sem ter nenhuma condição para isso. Para Edmur Almeida, coordenador da Comissão de Crédito, Garantia e Fiança do Sincor-SP, o sindicato dos corretores de seguros de São Paulo, são empresas que “mergulham” com os preços lá para baixo e depois atuam para fazer algum ajuste e tentar ganhar mais do que ela esperava.
Pela proposta pronta para votação na Câmara, a garantia para assegurar a assinatura do contrato ao fim da licitação continuaria a ser uma opção, e não uma obrigação, para o licitante. Mas, ao menos, o percentual exigido pelo Poder Público poderá ser de até 5% do valor da obra que se quer licitar. É um número muito mais eficaz para dissuadir a participação de empresas que não tenham total interesse ou capacidade real para tocar a obra. Ainda que os valores sejam ressarcidos aos participantes ao final do certame, isso deve obrigá-los a estudar melhor cada projeto antes de optar por competir.
Valor compatível
Mas, é após o processo licitatório que as medidas previstas no Projeto de Lei terão maior impacto, especialmente na contratação de grandes obras públicas. E, essas mudanças vão dar maior peso e relevância ao papel do mercado de seguros.
Atualmente, depois de vencer a licitação, a empresa contratada para executar uma obra pública precisa oferecer uma garantia (dentre as opções aceitas e já citadas) que costuma ser equivalentes a 5% do valor do contrato, podendo chegar a até 10% em caso de obras de maior porte e complexidade. Caso a empresa contratada abandone, ou seja afastada da obra, por algum motivo, o contratante (no caso o poder público) pode acionar essa garantia.
O problema é que receber o equivalente a 5% do valor estimado não permite ao poder público terminar o serviço na quase totalidade dos casos. “Esse valor acaba sendo uma multa por inadimplência. Aí, o governo faz uma chamada para uma nova licitação, só que esses 5% não cobrem o processo”, lamenta Marili Réquia, presidente da Marili Réquia Corretora de Seguros, especializada em Seguro Garantia.
O sócio da área de Seguros, Resseguros e Previdência do escritório Mattos Filho, Cássio Gama Amaral, explica que em projetos mais simples, como um edifício comercial, se acontece o default, se gasta, em média, de 20% a 25% do valor total, para que um novo construtor termine a obra. “Imagine em grandes projetos de infraestrutura, de energia, o quão difícil é fazer essa substituição. E, o sobrecusto é bem maior do que 5%, 10%. Na prática, a garantia acaba não cumprindo com o seu objetivo”, diz o advogado.
Assumindo os riscos e a obra
Para o Estado, o que importa não é o dinheiro da apólice, mas sim concluir a obra. No atual contexto, pela sua natureza, ainda que com o impacto limitado pelos percentuais envolvidos, o Seguro Garantia já é o modelo de garantia que, de alguma forma, mais contribui para melhorar a segurança nas licitações. Ainda que em percentuais mais baixos, nenhuma seguradora concede uma apólice dessa natureza – que pode superar as dezenas de milhões de reais – sem fazer uma análise relativamente aprofundada sobre a segurança financeira e a capacidade operacional da empresa, além de outros fatores que podem impactar diretamente na capacidade dela concluir a obra. Mas, caso seja aprovado e entre em vigor, o PL 6814/2017 vai tornar a contratação do Seguro Garantia obrigatória para as obras de grande vulto, aquelas com valor de contratação superior a R$ 100 milhões.
Essa “exclusividade” do Seguro Garantia como mecanismo aceito nas licitações de grandes obras não virá de graça. Em última instância, caberá as seguradoras a responsabilidade de garantir tal entrega. Nesses casos, a apólice deverá, obrigatoriamente, ser equivalente a 30% do valor da obra, que, em caso de alguma impossibilidade de conclusão por parte da vencedora da licitação, seria concluída sob a responsabilidade da seguradora, sem a necessidade de uma nova licitação. De acordo com fontes do mercado segurador, na maioria dos casos, o percentual de 30%, aliado ao saldo contratual, é o suficiente para retomar e concluir os empreendimentos.
Nesse novo contexto, as empresas seguradoras terão que acompanhar a execução da obra, tanto técnica quanto contabilmente. Na verdade, essa possibilidade de “fiscalização” deve estar prevista no contrato assinado com a contratante da apólice, garantindo a seguradora o livre acesso às instalações e a liberdade para fiscalizar a execução do contrato principal e atestar a conformidade dos serviços e dos materiais empregados, além do cumprimento dos prazos pactuados. A seguradora também pode realizar auditoria técnica e contábil e requerer, a qualquer momento, esclarecimentos ao responsável técnico pela obra.
Se o mercado de seguros já servia como uma espécie de filtro para as empresas que desejavam se valer do Seguro Garantia para seguir com a licitação ganha, para aprovar uma apólice que pode ser até seis vezes maior, as empresas do setor certamente vão submeter a contratante a um processo muito mais rigoroso. Com o maior valor da apólice e a maior diligência das seguradoras, o certame tende a ser disputado por empresas que tenham disposição, condições financeiras e operacionais de aguentar a obra. “Isso é emprestar mais eficiência ao processo de licitação”, afirma Almeida, do Sincor-SP.
Todas essas alterações trazidas pela eventual aprovação do projeto de lei afetarão profundamente o mercado de Seguro Garantia, com reflexos nos processos e na profundidade da análise de riscos envolvido em cada contrato. “O Projeto de Lei é de interesse das seguradoras, para dar maior transparência ao processo”, concorda Alvaro Igrejas, diretor Executivo de Seguros Financeiros da Willis Towers Watson, companhia britânica que atua nas áreas de gestão de risco e corretagem de seguros. Na outra ponta, as seguradoras podem sofrer uma multa equivalente a 100% do valor da garantia, caso não concluam a obra a bom termo. “Elas terão de realizar uma subscrição mais rigorosa, e entender a corresponsabilidade que assumem pela execução da obra pública”, pontua o executivo da Willis Towers Watson.
Por tudo isso, a análise técnica dos projetos tende a ser muito mais apurada do que as que são realizadas hoje, na medida em que as responsabilidades serão muito maiores também. “As seguradoras que quiserem trabalhar com essa modalidade precisarão adequar suas estruturas a nova realidade, inclusive incorporando mais profissionais com nível de especialização em obras e engenharia, para poder analisar os projetos e acompanhar as obras até o seu fim”, pontua Roque Melo, presidente da Comissão de Crédito e Garantia da Fenseg, federação que reúne as companhias de seguro em atuação no Brasil, e vice-presidente do Grupo Segurador J Malucelli.
As mudanças, apesar de grandes, não devem inviabilizar a participação das seguradoras no mercado, especialmente aquelas que já operam nesse segmento. Mas Roque reconhece que a apólice de 30% do valor da obra pode ter reflexos no mercado, uma vez que a sua aprovação está diretamente ligada à capacidade financeira das empresas que querem contratar o seguro. Assim como vai a acontecer com as análises técnicas, as seguradoras tendem a realizar uma análise financeira muito mais rigorosa sobre as empresas. “No caso concreto, se esse projeto de lei fosse aprovado ainda este ano, a dificuldade seria asseverada, face ao impacto da crise econômica atual nos balanços das empresas”, acredita Álvaro Igrejas. Para Roque Melo, da Fenseg, será um processo de amadurecimento natural e que terá de ser analisado dentro de um contexto novo, que o mercado que vai ter que encampar.
Adequado à realidade
Chegar aos termos finais do projeto demandou um longo processo entre os diferentes atores impactados pelas mudanças. “Discutimos isso em várias frentes, para atender aos anseios do governo de chegar a percentuais que possibilitassem a retomada da obra sem um novo processo de licitação”, explica Roque Melo. O dirigente acredita que esse novo modelo será um divisor de águas e poderá exercer efeito positivo nos investimentos de infraestrutura no País.
A primeira versão do texto estabelecia à seguradora a assunção de todo o passivo envolvido na obra incluindo fornecedores, salários e impostos. Algo que foi alvo de uma luta comum das entidades do setor, garantindo que o valor da apólice seja utilizado para concluir a obra. Para garantir o cumprimento dessas outras obrigações, o novo projeto dá ao licitante a opção de exigir garantias adicionais nessas grandes obras, como outros seguros que vão cobrir, por exemplo, o pagamento de indenizações e verbas rescisórias aos funcionários da empresa envolvidos na obra, que, eventualmente, possam ter ficado a ver navios com o impedimento da vencedora original da licitação concluir com o trabalho.
Ainda assim, não é possível dizer que as seguradoras, na prática, terão o conforto jurídico e regulatório para exercer esse papel importante. Como a contratação desses seguros adicionais é opcional, não existe o risco de que, na medida em que as seguradoras tenham que garantir a entrega da obra, a Justiça possa entender que ela tem também a responsabilidade com passivos de outras naturezas gerados pela obra segurada? “É importante que o contrato do seguro seja claro com relação as suas coberturas e até onde atende o edital, uma vez que temos diversos tipos de seguro a serem aplicados a uma mesma obra, como o de Riscos de Engenharia e Responsabilidade Civil”, explica Renata Andrade, compliance officer da Willis Towers.
E precisamos reconhecer que segurança jurídica no Brasil de hoje é passível de interpretação. Como a entrada da seguradora para concluir a obra, o chamado de step in, aconteceria de fato. “A seguradora vai entrar para tocar a obra? Ok. Mas, ela contrata o segundo colocado na licitação ou vai ter liberdade para contratar quem ela quiser? Os critérios serão os mesmos usados na licitação? Ela tem que seguir os mesmos parâmetros? Assume a responsabilidade por terceiros não pagos? E vão existir mecanismos para garantir que o fluxo de pagamentos pela contratante seja contínuo? Tudo isso deveria ser colocado como contrapartida do valor da garantia”, acredita Cássio, do Mattos Filho.
O Estado precisa ajudar
As mudanças propostas pelo projeto de lei vão exigir mudança na maneira como o Estado estabelece os seus projetos. Uma delas é o fim do projeto básico e do projeto executivo, que darão lugar ao chamado projeto completo, mas esmiuçado e detalhado, no caso das obras de grande vulto.
O sócio do Mattos Filho conta que a empresa fez um estudo com a Confederação Nacional de Seguros sobre o conforto do setor nesse novo cenário. “Os projetos terão que ser muito mais detalhados e elas precisarão de um staff de advogados, engenheiro, auditores para entender o projeto desde o início. A seguradora entra no risco, mas precisa que o Estado cumpra com a sua parte: bons projetos, regras claras, pagamentos… Elas podem e devem exigir a contrapartida do Estado”, afirma.
Como nos contratos de Seguro Garantia o segurado é o Estado, quem aciona a seguradora é a administração pública. Com isso abre-se um sinistro automaticamente. Um ponto importante a se destacar é que, ao menos em tese, o governo pode acionar a seguradora para receber a apólice, mesmo que a execução da obra tenha sido paralisada por falta de pagamentos do poder público. Nesse caso, como explica Marili Réquia, a empresa que contratou o seguro tem que ir à Justiça se defender. “Isso acontece direto, porque é só o poder público que tem direitos nesse caso”, lamenta. E ai da empresa que não cumprir o contrato, mesmo nessas situações. Para a empresária, o poder público vai ter de se reorganizar para não comprometer toda a cadeia do mercado segurador.
Caso esse novo cenário se concretize, com maiores responsabilidades e riscos e, também, uma maior participação desde o início do processo, as seguradoras não vão ter tantas possibilidades de negar o sinistro por questão de detalhes. Para Cássio do Gama Amaral, hoje a seguradora entra no final da cadeia, até porque temos um valor pequeno da garantia e um mercado super disputado em termos de taxa. Mas, com prêmios mais altos, se participarem desde o início e acompanhar a obra, como pode acontecer, vai ser mais difícil encontrar pelo em ovo para não executar o contrato.
Ajudar sim, combater não
Outra vantagem que o mercado se seguros pode emprestar aos processos licitatórios no Brasil é contribuir para mitigar o risco de corrupção. Mas, é preciso destacar que essa contribuição é marginal e vem mais no bojo da maior eficiência que a participação delas oferece ao processo do que uma ação específica por parte delas para investigar. “Não existe seguro que cubra atos de corrupção. Esse é um problema que não será resolvido pelo Seguro Garantia”, afirma Roque Melo, para quem a modalidade é uma ferramenta saudável em obras de infraestrutura.
Mas, é claro que se não tem a capacidade de punir, o mercado de seguros contribuiu com uma diligência mais ampla sobre as empresas que vão participar e com o acompanhamento da execução das obras, como um agente externo independente. A construtora XPTO vai participar de uma concorrência. É claro que os seguradores todos vão fazer uma pesquisa profunda e detalhada sobre essa empresa e qualquer notícia que aponte para um problema de corrupção, será um elemento importante na análise de risco da seguradora. “A diferença é que nesse caso, se algo der errado é ele quem paga a conta. Se passa pelo crivo de uma, duas, três seguradoras de grande porte, o Estado e a Sociedade podem estar mais confortáveis, porque teve muita gente olhando o processo e isso expurga parte da ineficiência”, diz Cássio, do Mattos Filho.
Muitos governos não sabem a real situação das empresas que estão contratando. Só vão descobrir isso no final do processo, quando recebem a documentação já para liberar o dinheiro para a obra. “As seguradoras analisam balanço, contrato social, quem são os sócios, o regime de casamento deles, se existe pessoa politicamente exposta ou está em lista restritiva, se a empresa ou outros negócios dos sócios quebraram anteriormente… Tudo isso é analisado pela seguradora, porque, no caso de um sinistro, ela também ter como se ressarcir”, explica Marili Réquia.
Junto com a apólice, a contratante assina uma contragarantia, que autoriza a seguradora a cobrar dele a multa que foi paga à administração pública pelo não cumprimento do contrato. O próprio mercado se protege e, indiretamente, filtra as empresas que vão participar da licitação. “Se uma empresa não cumprir com os contratos públicos que ela ganha, gerando um sinistro, ela não contrata Seguro Garantia com mais ninguém. Por isso, a expectativa de sinistro é muito baixa”, garante Marili.
Poderia ser mais amplo
Apesar do reconhecido avanço, um ponto a se lamentar no novo projeto de lei é que, exceto pelas obras de grande vulto, a legislação não tornou obrigatório o estabelecimento de um tipo de garantia nos contratos de licitação. Ela só abre a possibilidade de que o licitante possa solicitar uma garantia (qualquer uma das modalidades aceitas) de até 20% do valor da obra. O texto ainda diz que percentual deve ser justificado mediante análise de custo-benefício que considere os fatores presentes no contexto da contratação.
Roque Melo explica que a obrigatoriedade de uma garantia – seja ela qual for – para todas as obras públicas de engenharia e infraestrutura é uma reivindicação do mercado que não foi acolhida. Especialmente em pequenas prefeituras e em obras de menor porte nos estados, isso se torna um gap, já que é muito expressivo o volume de contratos que acabam ficando descobertos de alguma forma de garantia. Outro ponto de preocupação para a Fenseg é a aceitação da garantia fidejussória, uma espécie de garantia pessoal, nas contratações públicas que não sejam de grande vulto e exijam algum tipo de garantia.
Risco diluído
Ampliar de 5% para 30% a cobertura do Seguro Garantia vai exigir fôlego financeiro do setor de seguros e terá um impacto importante no mercado de resseguros. As resseguradoras, aliás, serão fundamentais para sustentar o avanço do Seguro Garantia como base para a contratação de obras públicas.
Recorrer às resseguradoras no Brasil e no exterior é o método mais utilizado pelas seguradoras para diluir o seu risco no Seguro Garantia. A seguradora mantém um percentual do risco do contrato e divide o restante com o mercado. “Essa é a grande vantagem do seguro em relação a outros tipos de garantia. Eu divido o risco do contrato entre 16 resseguradoras de vários países. O risco de crédito é muito menor porque ele está pulverizado”, explica Gama Amaral.
Atualmente, cerca de 20 seguradoras oferecem o Seguro Garantia no Brasil, embora algumas delas estejam muito mais focadas no Seguro Garantia Judicial, que chega a responder por cerca de 80% da modalidade, de acordo com estimativas do mercado. Para Marili Réquia, o mercado brasileiro está preparado para assumir os novos percentuais que estão sendo propostos para o Seguro Garantia. “Muitas seguradoras já contam com resseguradoras e existem R$ 17 bilhões aplicados em fiança bancária. O mercado de Seguro Garantia tem muito para crescer”, acredita a empresária. De fato, ele será de grande importância para dar maior segurança aos investimentos em infraestrutura de que o Brasil tanto precisa e que devem ser retomados, em algum momento, assim que a política e a economia voltem ao rumo. Torcemos todos para que isso aconteça o mais rapidamente possível.
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Publicado originariamente na Revista LEC, edição nº 23, com o título “Mais eficiência em meio ao caos”.
Imagem: Freepik
