O contexto da criação do conceito de narcoterrorismo e enquadramento
Nos últimos meses, em decorrência das declarações do governo norte-americano, capitaneado pelo presidente Donald Trump, a respeito de organizações criminosas transnacionais, a discussão sobre “narcoterrorismo” ganhou força no cenário internacional. Valendo-se da interpretação ampliada de leis americanas como o Patriot Act, o Immigration and Nationality Act (INA) e o 10 U.S. Code, o governo norte-americano passou a equiparar certos grupos criminosos violentos ao conceito de “terrorista”. Muito embora este não seja um entendimento internacionalmente aceito, trata-se de uma abordagem da política externa norte-americana com o potencial de impactar diretamente o sistema financeiro internacional, incluindo o brasileiro. Vimos ações nesse sentido já postas em prática frente ao sistema financeiro mexicano como consequência do combate aos cartéis, captura do presidente venezuelano Nicolás Maduro e abate de embarcações no Caribe sob o argumento de combate ao “narcoterrorismo”.
Até a publicação deste artigo, não existia um documento oficial do governo norte-americano formalmente enquadrando organizações criminosas brasileiras como terroristas. Entretanto, já há certo tempo, autoridades norte-americanas têm afirmado em discursos e entrevistas que grupos como o Primeiro Comando da Capital (PCC) ou o Comando Vermelho (CV) são organizações narcoterroristas e precisam ser combatidas como tais.
O governo brasileiro, no entanto, mantém firme oposição à ideia. Mas afinal, esse embate pode impactar nosso Sistema Financeiro Nacional ou empresas no Brasil? A resposta não é simples.
Diferenciando terrorismo, tráfico de drogas, organizações criminosas e organizações ultraviolentas e a sua correlação com PLD
Para entender o centro da controvérsia, é importante diferenciar quatro conceitos-chave: terrorismo, tráfico de drogas, organizações criminosas e organizações ultraviolentas e, posteriormente, identificar se essas nuances apresentam algum impacto na regulação de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e Combate ao Financiamento do Terrorismo (“PLD”).
De forma geral, o terrorismo é definido como o uso intencional da violência ou da ameaça de violência contra civis ou alvos simbólicos com o objetivo de provocar terror social ou generalizado e expor a perigo determinado grupo social ou governo em decorrência de ideologias xenofóbicas ou discrimintatórias atreladas ao preconceito de raça, cor, etnia e religião (Lei 13.260/2016) .
O tráfico de drogas consiste na produção, distribuição, armazenamento, posse ou fornecimento ilegal de substâncias entorpecentes, sem qualquer motivação ideológica.
Muito embora o tráfico em sentido estrito não tenha correlação direta com atividades voltadas à obtenção de vantagem, essa atividade é comumente explorada por organizações criminosas e estas, formadas por grupos de quatro ou mais pessoas e estruturadas de forma ordenada com divisão de tarefas, são voltadas ao objetivo específico de obter vantagem de qualquer natureza, como o lucro.
Ainda que o conceito de organização criminosa permaneça contemporâneo, recentemente foi aprovada a denominada “Lei Antifacção” (Lei 15.358/2026). cujo objetivo foi criar novos crimes voltados à repressão de organizações criminosas ultraviolentas, grupos paramilitares e milícias privadas e diferenciar estes grupos daquele tradicionalmente instituído pela Lei das Organizações Criminosas (Lei 12.850/2013), como potencialmente serão considerados o CV e PCC.
Além de a nova lei expressamente determinar que as condutas constituirão crime “independentemente de suas razões ou motivações”, o que já consolida a intenção do governo brasileiro de diferenciar estes grupos daqueles voltados ao terrorismo, a definição de organização criminosa ultraviolenta consolida esse posicionamento ao descrevê-la como grupo de três ou mais pessoas que atuam com violência, grave ameaça ou coação com o objetivo de “impor controle territorial ou social, intimidar populações ou autoridades ou atacar serviços, infraestrutura ou equipamentos essenciais”.
Ou seja, há uma clara definição para cada uma destas figuras e uma não se confunde com a outra, especialmente pela motivação específica de cada uma. O terrorismo possui fins ideológicos, a organização criminosa busca a obtenção de vantagens por meio da prática de crimes graves (como o tráfico) e a organização ultraviolenta deseja impor controle territorial.
Importante reforçar, contudo, que o conceito de crime antecedente perante a lei de PLD é amplo e abarca qualquer crime antecedente, seja ele o terrorismo, organizações criminosas, organização ultraviolenta, o tráfico de drogas ou qualquer outro. Como consequência, todo esse contexto já está materializado no Sistema Financeiro Nacional e exige, dos agentes regulados, providências adequadas para prevenir a lavagem de dinheiro decorrente destes crimes.
A questão da soberania nacional
Além do contexto jurídico brasileiro já se mostrar apto a combater a lavagem de dinheiro no conceito trazido pelo governo norte-americano de narcoterrorismo, todos os tratados internacionais de combate ao terrorismo dos quais o Brasil é signatário são absolutamente categóricos quanto ao respeito à soberania de todos os Estados signatários. Ou seja, na hipótese de um dissenso entre Estados membros, como ocorre no momento entre Brasil e Estados Unidos, a soberania de um não se sobrepõe ao outro de forma automática e muito menos irrestrita, devendo eventuais conflitos serem tratados no âmbito do organismo internacional que tutela aquela norma internacional.
Como já antecipado neste artigo, a Lei de Prevenção à Lavagem de Dinheiro (PLD) já é ampla e inclui em seu conceito qualquer infração penal. Em outras palavras, do ponto de vista jurídico e regulatório internos, o posicionamento do governo norte-americano não cria nenhuma obrigação adicional ou novo dever de compliance para as instituições financeiras, pois a ocultação ou dissimulação de valores provenientes de qualquer crime, seja terrorismo, seja narcotráfico ou qualquer outro, deve ser ser combatida pelos agentes obrigados. Ainda assim, é preciso muita cautela ao se passar para a análise do contexto internacional.
O possível atrito normativo internacional
A partir da publicação da Lei Antifacção, estabeleceu-se no Brasil uma diferença muito clara entre grupos que atuam por motivações ideológicas e grupos que atuam por controle territorial. A interpretação dessas diferenças, contudo, não necessariamente representará um consenso internacional.
O GAFI, por exemplo, grupo internacional cuja atribuição é justamente reunir os principais órgãos de prevenção a lavagem de dinheiro e combate ao financiamento do terrorismo dos países, define ato terrorista como “qualquer outro ato destinado a causar morte ou lesões corporais graves a um civil, ou a qualquer outra pessoa que não participe ativamente das hostilidades em uma situação de conflito armado, quando o propósito de tal ato, por sua natureza ou contexto, seja intimidar uma população ou compelir um governo ou uma organização internacional a agir ou a se abster de agir” e atores terroristas como “(i) organizações em rede que dependem de afiliados regionais e domésticos, (ii) grupos terroristas regionais e domésticos não afiliados, (iii) terrorismo motivado por fatores étnicos ou raciais e (iv) terroristas individuais, incluindo combatentes terroristas estrangeiros e pequenas células terroristas”. Como características define o uso de propaganda e mecanismos de financiamento do terorismo, novamente a finalidade não é vinculada ao lucro oriundo de atividades criminosas.
Ainda é cedo para identificar como este e outros organismos internacionais responsáveis pelo combate à lavagem de dinheiro interpretarão o novo conceito brasileiro de organização criminosa ultraviolenta, especialmente em decorrência da motivação legalmente estabelecida para este grupo de “intimidar populações” e sua verossimilhança parcial com conceitos mais amplos de terrorismo.
Muito embora este potencial conflito normativo internacional possa trazer discussões quanto à classificação das organizações criminosas ultraviolentas, é importante frisar que o Sistema Financeiro Nacional já combate e previne a lavagem de dinheiro de forma ampla. O que será necessário acompanhar são eventuais desdobramentos adicionais internacionais no tocante ao combate ao terrorismo de acordo com a interpretação internacional da Lei Antifacção para avaliar a necessidade de atualização de controles internos em aderência a boas práticas internacionais.
O caso Mexicano de enquadramento de entidades narcoterroristas pelas autoridades norte-americanas e seu impacto no sistema financeiro internacional
Em fevereiro de 2025, o Departamento de Justiça dos EUA (DOJ) emitiu um memorando intitulado “Eliminação Total de Cartéis e Organizações Criminosas Transnacionais (TCOs)”. Este documento reclassificou vários cartéis internacionais como Organizações Terroristas Estrangeiras (FTOs), incluindo: (i) Tren de Aragua (TdA); (ii) Mara Salvatrucha (MS-13); (iii) Cartel de Sinaloa; (iv) Cartel Jalisco Nova Geração (CJNG).
O memorando deixou claro que o DOJ está priorizando o desmantelamento de cartéis e TCOs, utilizando todas as ferramentas disponíveis, incluindo sanções econômicas, processos judiciais e confisco de bens. Espera-se que essa iniciativa tenha impacto significativo tanto em indivíduos quanto em entidades associadas a essas organizações. A Divisão Criminal do DOJ, mais especificamente a seção de prevenção à lavagem de dinheiro e recuperação de ativos, intensificou seus esforços para investigar, processar e apreender ativos ligados a atividades de cartéis, pois concluiu que tanto bancos, quanto instituições financeiras não bancárias, corriam o risco de serem explorados por cartéis e TCOs. Como de amplo conhecimento, esses grupos frequentemente utilizam sistemas financeiros legítimos para movimentar dinheiro e acessar mercados.
Alinhada à Divisão Criminal do DOJ, a Rede de Repressão a Crimes Financeiros do Departamento do Tesouro dos EUA (FinCEN) emitiu ordens identificando as seguintes instituições financeiras sediadas no México como de principal preocupação em lavagem de dinheiro devido a vínculos com o tráfico ilícito de drogas: (i) CIBanco – possivelmente vinculado ao Cartel Beltrán-Leyva, CJNG e Cartel do Golfo; (ii) Intercam – possivelmente associado ao CJNG e (iii) Vector – possivelmente ligado ao Cartel de Sinaloa e ao Cartel do Golfo.
Adicionalmente, medidas recentes do Departamento do Tesouro norte-americano destacaram o envolvimento de cartéis em segmentos da economia agrícola e agroindustrial, incluindo a produção e comercialização de produtos agrícolas, bem como o uso de canais comerciais legítimos para facilitar receitas ilícitas. Esses desdobramentos indicam que as autoridades de fiscalização dos EUA estão cada vez mais atentas à forma como atores ligados a cartéis podem se intersectar com atividades econômicas lícitas, indo além dos setores tradicionalmente considerados de alto risco.
Em 19 de fevereiro de 2026, o OFAC sancionou um resort no México vinculado ao CJNG e bloqueou 17 entidades e cinco indivíduos envolvidos nas operações de timeshare. Essas ações ressaltam uma tendência contínua do governo norte-americano de aplicação da lei voltada a atingir modelos de negócios aparentemente legítimos que estariam sendo utilizados para gerar ou canalizar recursos ilícitos, ao mesmo tempo em que aumentam o risco de exposição a sanções para instituições financeiras e outras pessoas que realizem determinadas transações ou atividades envolvendo essas entidades e indivíduos designados.
Nesse sentido, empresas mexicanas e redes de financiamento relacionadas a atividades relacionadas ao tráfico de drogas perceberam um aumento nas investigações e prevenção ao crime organizado local com impactos em seu sistema financeiro, como restrições relacionadas ao mercado americano e ações de congelamento de ativos.
Esse posicionamento do governo norte-americano impactou não apenas entidades relacionadas ao crime organizado, como também criou demandas adicionais para outras entidades como a necessidade de justificar transações, rever a abordagem baseada em riscos e fornecer informações para autoridades norte-americanas, além de ter gerado patente prejuízo reputacional.
A partir deste contexto internacional já conhecido, ainda que a soberania nacional do Brasil permaneça preservada e a regulação prudencial interna combata a lavagem de dinheiro, o fato de entidades como PCC e CV serem enquadradas como narcoterroristas pelo governo norte-americano pode trazer desdobramentos similares às instituições brasileiras.
Impactos no Mercado Financeiro e para empresas Brasileiras
Como exposto no caso do México, é preciso ter cautela, pois o mercado externo oferece uma pressão adicional que pode impactar a operação de instituições financeiras, mesmo que a regulação prudencial permaneça as is.
A dependência do Brasil, e de tantos outros países, do dólar, de correspondentes e do mercado norte-americanos atrai uma preocupação prática, pois eventual recrudescimento do sistema financeiro dos EUA em decorrência das políticas e orientações do governo Trump deve impactar as transações internacionais e criar obstáculos adicionais, como o Enhanced Due Diligence (EDD) e comunicações de operações suspeitas de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo.
Alguns países, inclusive, já cederam à pressão norte-americana, classificaram formalmente o PCC e o CV como terroristas e acionaram seus protocolos antiterrorismo, a exemplo do Paraguai e da Argentina, o que reforça que a pressão externa é real.
Diante deste contexto internacional, muito embora um posicionamento mais rígido e com interpretação ampliativa dos governos e reguladores estrangeiros não crie novas obrigações legais dentro do Brasil, tais mudanças podem exigir adaptações internas para que as instituições financeiras brasileiras mantenham relações bancárias internacionais sem atritos operacionais.
Além da necessidade de acompanhar o ambiente regulatório externo para identificar a necessidade da implementação de controles adicionais, é importante estar atento aos reguladores brasileiros. Ainda que a legislação atual não permita a equiparação do narcotráfico ou de organizações criminosas a atos terroristas, não se deve descartar a possibilidade da adoção de uma postura mais rígida na regulação prudencial no combate ao crime organizado. Quer dizer, ainda que não exista espaço para a edição de normas que equiparem o PCC e o CV a narcoterroristas, o regulador ainda pode incrementar as obrigações dos sistemas de PLD para combate ao crime organizado em resposta ao mercado externo e é preciso estar atento.
O que as instituições precisam fazer?
Diante do foco intensificado do DOJ, do FinCEN e a nova Lei Antifacção, as empresas devem: (i) reavaliar suas bases de dados de clientes e parceiros com foco nos desdobramentos recentes de tráfico de drogas, narcotráfico e facções criminosas; (ii) identificar os riscos relacionados à exposição a cartéis e TCOs, tanto direta quanto indireta; (iii) monitorar não apenas a entidade principal, mas toda a cadeia financeira, incluindo indivíduos, afiliados e intermediários; (iv) treinar os colaboradores com relação aos recentes desdobramentos da nova lei de facções, investigações de narcoterrorismo e com foco na prevenção a esses crimes.
Considerando que mais desdobramentos oriundos do governo norte-americano são esperados, é essencial se antecipar e garantir que sua instituição não esteja facilitando atividades ilícitas de forma inadvertida, já que o cenário internacional prevê um aumento significativo na repressão ao tráfico de drogas, facções criminosas e entidades intituladas como narcoterroristas. Por mais que tenhamos divergências de abordagem semânticas e operacionais, o governo brasileiro se propôs a criar o Banco de Dados de Organizações Criminosas Ultraviolentas, grupos paramilitares ou milícias privadas, que deve trazer mais transparência às condenações por atividades criminosas e ajudará na due diligence de terceiros.
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Artigo por: Albert Bayer e Valeska Pinto.
Membros do Comitê de Compliance Financeiro da LEC e Professores do Curso de Compliance Financeiro da LEC.
